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Demokratie auf amerikanisch
Vorneweg:
Da wir hier öfter mal über die USA sprechen, was angesichts ihrer Rolle in der Welt immer wieder vorkommt,
haben wir uns entschlossen, diese Arbeit aus dem Blog USA erklärt zu übernehmen. Da diese jedoch dort etwas schwer zu überblicken ist, haben wir sie als Serie ins Menü Amerika aufgenommen. Wir finden, das sollte man wissen, bevor man über die Amerikaner richtet.
Wir danken dem Autor für die Übernahme und die fantastische Arbeit und empfehlen jedem, der die Amerikaner verstehen will, sich unbedingt diesen Blog anzuschauen. Seitdem wir den gelesen haben, sehen wir einiges anders und das wollten wir euch weitergeben.

Demokratie auf amerikanisch

Gewaltenteilung für Teilungslose

Heute beginnen wir mit einer Serie, die ein großes Ziel hat: Den Aufbau der Bundesebene zu erklären, also wie die US-Regierung arbeitet und wie Gesetze gemacht werden und so. Am Ende soll der interessierte Leser in der Lage sein, die häufigsten politischen Vorgänge zu verstehen, selbst dann, wenn es die Presse nicht tut.

Wir haben dafür schon heimlich die Grundlagen gelegt: Die Federalist Papers wurden als wichtige Quelle eingeführt und die grobe Struktur kennen wir jetzt auch. Ein allgemeiner Aspekt fehlt uns aber noch, bevor wir richtig loslegen können: Die Gewaltenteilung.

Deutsche habe erfahrungsgemäß Probleme mit der Gewaltenteilung, weil sie selbst keine haben, oder auf jeden Fall keine strenge. Die Bundeskanzlerin ist Chefin der Exekutive, aber auch eine Abgeordnete des Bundestages, also ein Teil der Legislative. Da die Exekutive aus der Legislative hervorgeht – wer die Mehrheit im Parlament hat, bestimmt den Bundeskanzler – und die Parteien Fraktionszwang haben, sind Exekutive und Legislative sogar noch stärker verbunden. Ähnliche Systeme sind in vielen europäischen Staaten im Gebrauch und funktionieren auch recht gut. Nur dass sie keine echte Gewaltenteilung haben.

Im 18. Jahrhundert war die aber super angesagt, und deswegen haben die USA eine echte, strenge, klare Gewaltenteilung. Exekutive (Präsident), Legislative (Kongress) und Judikative (Oberstes Gericht) arbeiten unabhängig, kontrollieren sich aber nach dem Prinzip der checks and balances alle gegenseitig. Wie, das werden wir bei den einzelnen Einträgen sehen.

Es kommt noch eine weitere Linie dazu, die eine gewisse Unterform der Gewaltenteilung darstellt: Die Aufspaltung der Legislative in zwei Teile, in Senat und Repräsentantenhaus. Auch wenn das nicht zur klassischen Gewaltenteilung gehört, soll sie hier besprochen werden, denn sie ist für den politischen Alltag von fundamentaler Bedeutung.

Die meisten westlichen Staaten haben Parlamente mit zwei Kammern, auch die, die es mit der Gewaltenteilung nicht so eng sehen. Oft überwacht dabei ein “Oberhaus” ein “Unterhaus”, was in den USA aber nicht der Fall ist: Hier sind beide Kammern (fast) völlig gleichberechtigt. Ihre Mitglieder werden jeweils direkt vom Volk gewählt. Jedes Gesetz braucht die Zustimmung beider Kammern, in absolut identischer Form, womit jedes Gesetz doppelte Arbeit bedeutet.

Das ist laut, und umständlich, und teuer, und spätestens beim letzten Punkt hört bei Amerikanern sonst der Spaß auf. Was soll das?

Der Senat war ursprünglich eine Länderkammer. Die Senatoren wurden von den Bundesstaaten bestimmt, wie also der Bundesrat heute. Ähnlich wie da lief das aber nicht so gut: Die Landesparlamente konnten sich nicht auf Kandidaten für den Senat einigen, die Senatoren galten als faul und korrupt und überhaupt war das alles irgendwie undemokratisch. Daher wurde 1913 im 17. Verfassungszusatz die Direktwahl der Senatoren eingeführt.

Man beachte die unterschiedlichen Lösungsansätze für ein ähnliches Problem: In den USA wurde die bockige Länderkammer direkt dem Volk unterstellt, in Deutschland wird sie durch die Föderalismusreform zum Teil entmachtet. Damit ist Deutschland ein Stück weit in Richtung eines Einkammer-Parlaments wie in Israel oder Dänemark gerückt.

Genau diese Entwicklung wollten die Väter der US-Verfassung aber ausdrücklich verhindern. So schön das mit der Demokratie und den gewählten Volksvertretern sein mag, nach amerikanischer Sicht sind sie auch eine der größten Gefahren für jede Republik: Eine Volkskammer, so die Federalist Papers, neigt dazu, sich im Laufe der Zeit immer mehr Macht anzueignen, bis sie das ganze System dominiert und eine Art Diktatur der Legislative entsteht.

Als Paradebeispiel für eine solche Entwicklung gilt Großbritannien. Dort hatte das House of Commons ursprünglich nur wenige Rechte, aber bereits bis zur Amerikanischen Revolution hatte es dem König echte Befugnisse abgejagt. Danach ging der Prozess ungebremst weiter. Die Monarchie hatte bald nur noch eine zeremonielle Rolle, im 20. Jahrhundert wurde auch das House of Lords zum großen Teil entmachtet und entging unter Tony Blair nur knapp der kompletten Auflösung. Fairerweise muss man sagen, dass die Briten noch nicht einmal so tun, als hätten sie eine Gewaltenteilung. Die Diktatur des Parlaments ist im Gegenteil Programm.

Kennt man die ursprüngliche Struktur des Senats, wird auch einiges andere klar. Die drei für die Tagesarbeit wichtigsten Organe sollten auf drei unterschiedliche Arten bestimmt werden: Das Repräsentantenhaus durch das Volk, der Senat durch die Bundesstaaten und der Präsident durch Wahlmänner. Damit sollte sichergestellt werden, dass eine radikale Strömung nicht den ganzen Staat erfassen konnte.

Durch die Direktwahl des Senats ist dieser Mechanismus weitgehend zerstört. Das wird damit entschuldigt, dass man der Bevölkerung inzwischen mehr zutraut als im 18. Jahrhundert. Es reicht nach dieser Sicht, wenn der Senat und das Repräsentantenhaus aufeinander losgelassen werden. Immerhin funktioniert das seit nun fast 100 Jahren.

Welche Folgen hat die strenge Gewaltenteilung in den USA? Erstens, das System zwingt die Staatsorgane zur Zusammenarbeit. Zweitens, das System ist laut, weil diese Kompromisse erstmal ausgearbeitet werden wollen.

Das ist auch ein Grund, warum ehemalige Diktaturen wie Deutschland, Japan, Afghanistan oder der Irak erstmal eine parlamentarische Demokratie mit einem Parteiensystem kriegen und kein Kongress-System nach dem Vorbild der USA: So viel Demokratie, lautet die Überlegung, will erstmal gelernt sein. Es konnte ja keiner ahnen, dass Deutschland das Provisorium Grundgesetz behalten würde. Dort, wo man langsam und geordnet die Macht übergeben konnte – bei den Philippinen oder Kuba zum Beispiel – wurde dagegen direkt ein Kongress-System eingeführt.

Soweit der letzte Überblick. Der nächste Eintrag der Serie befasst sich mit Star-Trek-Zitaten, also mit dem Repräsentantenhaus.

Der Pöbel in action: Das Repräsentantenhaus

Nachdem wir die grundsätzliche Struktur der USA erklärt haben, schauen wir uns heute als ersten konkreten Baustein das Repräsentantenhaus an: Die Kammer des Kongresses, in dem seit mehr als 200 Jahren der Pöbel regiert, in der schon mal der Geist von Star Trek gefeiert wird, der aber auch die Finanzen kontrolliert.

Die Formalien: Die 435 Abgeordneten werden auf zwei Jahre gewählt. Jedes gerade Jahr finden also Kongresswahlen statt. Damit können wir den ersten häufigen Fehler aus der Welt schaffen: Eine Legislaturperiode dauert in den USA zwei Jahre, nicht vier. Vier Jahre beträgt die Amtszeit eines Präsidenten, also die “Exekutivperiode”. Die Verwirrung ist eine weitere Folge der fehlenden Gewaltenteilung in parlamentarischen Demokratien wie Deutschland, wo die Exekutive aus der Legislative hervorgeht und die Perioden daher identisch sind. Wir sind im Juli 2006 im 109th Congress, also der 109. Legislaturperiode.

Die Sitze im Repräsentantenhaus werden nach der Bevölkerungsgröße der Bundesstaaten vergeben: Wer mehr Einwohner hat, kriegt mehr Sitze, jeder Staat aber mindestens einen. Daher alle zehn Jahre die Volkszählung, auf die wir in einem anderen Zusammenhang eingegangen sind. So hatte Arizona bei seiner Gründung 1912 einen Sitz, inzwischen sind es acht. Kalifornien hat als Staat mit den meisten Einwohnern 53 Sitze. Alaska hat zwar die größte Fläche, aber da Bären und Elche nicht zählen, nur einen Sitz.

Es ist Sache der Bundesstaaten, sich in Wahldistrikte aufzuteilen, die jede die gleiche Bevölkerungszahl haben. Arizona hat also acht congressional districts [PDF]. Die Distrikte werden durchnummeriert und erscheinen dann mit dem Kürzel des Bundesstaates. Zum Beispiel ist “AZ-7″ der 7. Distrikt von Arizona, ein Bereich im Südwesten an der Grenze zu Mexiko. Die Hälfte der 640.000 Einwohner sind Hispanics. Vor zwei Jahren haben sie den Demokraten Raúl Grijalva gewählt. Schaut man in der Kongress-Datenbank THOMAS unter Grijalva nach, sieht man hinter seinen Gesetzentwürfen “Rep Grijalva, Raul [AZ-7]” (das “Rep” heißt representative, nicht “Republikaner”, ein weiterer häufiger Fehler).

An diesem Beispiel sieht man schön eine wichtige Eigenschaft des Systems: An einem Ort zusammenhängende Gruppen haben die Möglichkeit, einen Vertreter ihrer Art in die Legislative zu bringen. So ist ist es nicht überraschend, dass der Abgeordnete des ersten Distrikts von Utah, Rob Bishop, ein Mormone ist. Würden alle Gothics der USA an einem Ort wohnen, hätten sie guten Chancen, jemanden in schwarzer Kleidung ins Repräsentantenhaus zu schicken.

Soweit die Theorie. Jetzt kommt die knallharte Alltagspolitik mit ihren schmutzigen Tricks.

Da die Bevölkerung nicht gleichmäßig verteilt ist, können die Grenzen der Distrikte auch nicht gleichmäßig gezogen werden. Das Ziel ist ja, sie von der Bevölkerungszahl gleich groß zu machen, nicht von der geographischen Fläche. Die Distrikte sind also immer etwas bizarr geformt.

Diese Tatsache gibt bösen Menschen in der Landesregierung nun die Gelegenheit, die Linien so zu manipulieren, dass die Wähler der eigenen Partei möglichst zusammenhängen, die des Gegners aber fragmentiert sind. Dieser Vorgang heißt gerrymandering und wurde erstmals im großen Stil 1812 von den Demokraten in Massachusetts angewandt. Es gibt gewisse Kontrollen dagegen, aber immer wenn die Grenzen neu gezogen werden – reapportionment heißt das Fachwort – liegt der Vorwurf in der Luft. Jemand ist immer unglücklich.

Warum überhaupt dieser Aufwand? Der Kongress löst mit dem Zwei-Kammer-System eines der ältesten Probleme, vor denen ein Bund von Einzelstaaten steht: Die Staaten mit mehr Einwohnern wollen mehr zu sagen haben, die Staaten mit weniger Einwohnern wollen sich aber nicht dominieren lassen. An diesem Streit drohte die ganze Verfassung zu scheitern, bis in dem great compromise einfach zwei Kammern gemacht wurden: Eine, in der die großen Staaten mehr Gewicht haben (das Repräsentantenhaus) und eine, in der alle Staaten gleich sind (der Senat). Wie wir in der nächsten Folge sehen werden, hat dort nämlich jeder Bundesstaat genau zwei Vertreter, egal wie groß der klein er ist. Da beide Kammern jedem Gesetz zustimmen müssen, kann keine Seite übervorteilt werden.

Wir werden das Gesetzgebungsverfahren in den USA in der übernächsten Folge behandeln. Jetzt gehen wir nur noch auf die Besonderheit des Repräsentantenhauses ein: Die Finanzhoheit.

Wenn ein Gesetz mit Geld zu tun hat, muss der Entwurf hier seinen Ursprung haben. Das Repräsentantenhaus stellt dazu das mächtige Ways and Means Committee, dessen altertümlicher Name schon zeigt, dass es erstmals 1789 zusammentrat. Hat das Repräsentantenhaus ein Haushaltsgesetz verabschiedet, geht es an den Senat, der dann die üblichen Anhänge vorschlagen kann. Wir halten fest: Wenn der Senat oder gar der Präsident von sich aus anfangen über Geld reden, kann man das getrost ignorieren. Meistens handelt es sich um reines Wunschdenken. Ohne das Repräsentantenhaus gibt es keinen Cent.

Schön, mag jetzt der interessierte Leser denken. Aber was hat das alles mit Star Trek zu tun?

Das Repräsentantenhaus gilt seit jeher als weniger spießig, weniger staatstragend, näher am Volk – die Volkskammer halt. Weil es um zwei Jahre geht, sind die Wähler eher als bei den Senatoren bereit, Außenseitern eine Chance zu geben. Die Kammer ist damit – gewollt – offener für Quereinsteiger in die Politik, wie zum Beispiel den Musiker Sonny Bono, in Europa besser bekannt als Chers Ex-Ehemann. Das System sorgt dafür, dass frisches Blut in die Politik kommt, etwas zumindest. Das heißt nicht, dass aus dem Repräsentantenhaus keine Staatsmänner kommen: George Bush, der Vater der jetzigen Präsidenten George W. Bush, hielt von 1967 bis 1971 einen Sitz für Texas, bevor seine Karriere ihn dann (mit einigen Umwegen) ins Weiße Haus führte.

Und dann wäre da noch James Traficant aus Ohio.

Traficant saß von 1984 bis 2002 im Repräsentantenhaus und wurde berühmt für seine einminütigen Reden, in denen er häufig als Ausdruck der Verzweifelung über den Zustand der US-Politik und der Welt im allgemeinen ein beam me up! einbaute. Berüchtigt waren nicht nur der Inhalt der Reden, die bissigen Bemerkungen und seine Kleidung, sondern auch sein Toupee. Weniger amüsiert waren seine Mit-Demokraten, als er für einen Republikaner als Präsident der Kammer stimmte. Aus der Partei konnte man ihn nicht werfen – das geht in den USA nicht, wie wir irgendwann erklären werden – aber er wurde nicht für einen einzigen Ausschuss nominiert.

Am Ende wurde Traficant nicht abgewählt, sondern der Korruption und anderer Vergehen schuldig gesprochen. Seine Haftstrafe endet 2010. Kommt er wieder?

Transporter bereit halten.

Die mutierte Länderkammer: Der Senat

Was macht man, wenn man eine Republik haben will, aber dem Pöbel nicht ganz traut? Man stellt ihm eine Gruppe von Leuten zur Seite, die weniger leicht anfällig für politische Modeströme, die verantwortungsbewusster, ja vielleicht sogar weise sind. Die Väter der amerikanischen Verfassung hatten dabei so etwas wie das House of Lords im Sinn, denn für sie war das britische Parlamentssystem eine fast perfekte Lösung des Problems, wie in den Federalist Papers argumentiert wird.

Nur, woher die Lords nehmen? Einen amerikanischen Adel, selbst wenn man ihn hätte wirklich haben wollen, gab es nicht. Es musste auf eine andere Art dafür gesorgt werden, dass die Abgeordneten dieses “Oberhauses” wenigstens etwas über der Tagespolitik stehen. Die Weisheit musste erzwungen werden.

Es gab noch ein anderes Problem, das die zweite Kammer lösen musste, wie wir in der letzten Folge gesehen haben. Die großen Staaten wollten im Kongress stärker vertreten sein, denn sie hatten mehr Leute. Das wurde im Repräsentantenhaus umgesetzt. Nun wollten aber die kleinen Staaten genau so viel zu sagen haben, um nicht von den großen beherrscht zu werden. Mehr noch, den Staaten sollte auch ein direktes Mitspracherecht eingeräumt werden, denn sie hatten Hemmungen, ihre Souveränität komplett abzugeben. Das war ein fast so wichtiger Knackpunkt wie die Frage, ob alle Staaten gleich oder nach der Bevölkerungszahl vertreten sein sollten.

Alle diese Probleme löst der Senat. Die Abgeordneten werden auf sechs Jahre gewählt, was ihnen etwas mehr Unabhängigkeit gibt. Damit die Kontinuität gewahrt wird, ist die Wahl so gestaffelt, dass sich ein Drittel alle zwei Jahre stellen muss. In den USA werden damit alle zwei Jahre das gesamte Repräsentantenhaus (435 Abgeordnete) und ein Drittel des Senats (33 bzw. 34 Abgeordnete) neu gewählt. Jeder Bundesstaat, egal wie groß oder klein, schickt genau zwei Senatoren. Um ein Gesetz zu verabschieden – das Thema das nächsten Eintrags – müssen beide Kammern zustimmen.

Damit ist der Senat nicht in europäischen Sinne ein “Oberhaus”, auch wenn man hin und wieder den Begriff findet, denn er ist bis auf Einzelpunkte gleichberechtigt zum Repräsentantenhaus: Beide können Gesetze einbringen. Nur bei Finanzfragen hat das Repräsentantenhaus ein Vorrecht. Damit die Bundesstaaten auch etwas zu sagen hatten, ließ man sie darüber entscheiden, wer sie vertreten würde, wie beim deutschen Bundesrat heute.

Etwa 120 Jahre blieb es bis auf kleinere Änderungen auch dabei. Dann hatten die Amerikaner genug von der Länderkammer: 1913 kam der 17. Verfassungszusatz und seitdem werden die Senatoren direkt gewählt. Die Länderkammer wurde zu einer zweiten Volkskammer.

Aber warum? Alles lief doch nach Plan! Und mehr noch, wie wir gesehen haben wurde durch die Änderung einiges im Gesamtsystem gehörig durcheinander gewirbelt.

Ein Teil des Problems kennen die Deutschen vom Bundesrat: Ständige Blockade. In den USA kam aber noch ein anderes Problem hinzu: Ort genug konnte sich Bundesstaat intern nicht darauf einigen, wen er nach Washington schicken sollten. Die Arbeit der ganzen Kammer wurde durch dieses Provinzgezanke behindert. Zudem galten Senatoren als faul und korrupt. Bis zum 20. Jahrhundert hatte man auch viel von der Scheu abgelegt, dem Bürger direkt mit Macht zu betrauen; die Bundesstaaten hatten nach dem Bürgerkrieg einiges an Macht eingebüßt und das alte System erschien auch einfach nur undemokratisch.

Als erster Staat stellte Oregon um – wir hatten ja gesagt, dass sie dort experimentierfreudig sind. Auf eigene Faust wurde 1907 die Direktwahl eingeführt, ganz so, als würde Bayern morgen beschließen, seine Bürger bestimmen zu lassen, wer sie im Bundesrat vertritt. Andere Staaten folgten, und schließlich wurde die Verfassung geändert.

Der Senat ist trotzdem bis heute, fast 100 Jahre später, immer noch die etwas nachdenklichere, weniger leicht zu beeinflussende Kammer geblieben. Der Effekt dürfte insbesondere in der längeren Amtszeit liegen: Bei sechs Jahren überlegt man als Wähler schon sehr genau, wer den Sitz haben soll, und als Senator weiß man, dass die Sau, die heute durchs Dorf getrieben wird, bei der Wahl in einigen Jahren schon lange Schinken sein wird. Ob das mit der Weisheit zutrifft, sei dahingestellt.

Ein Nebeneffekt der Änderung ist dass der einzelne Senator sehr viel Macht hat. Die Verfassung sieht keine großartigen Kontrollen vor, denn es wurde angenommen, dass die Bundesstaaten schon auf ihre Leute aufpassen würden. Es gibt nur 100 Senatoren, und in sechs Jahren kann man mehr Verbindungen knüpfen, Allianzen aufbauen und Pläne schmieden als in zwei. Senatoren können auch beliebig häufig wiedergewählt werden: Der Demokrat Robert Carlyle Byrd aus West Virginia ist seit 1959 im Senat und damit zum Zeitpunkt dieses Eintrags seit etwa 47 Jahren und sechs Monaten. Für solche Senatoren sind Präsidenten Leute, die kommen und gehen. Die Kollegen bleiben.

Die Macht des einzelnen Senators hat auch etwas mit den beiden Sonderaufgaben zu tun, die bei der Kammer liegen: Er ratifiziert alle Verträge und bestätigt die Ernennungen des Präsidenten.

In Deutschland werden die Konsequenzen daraus oft nicht verstanden. Zwar ist es richtig, dass Bill Clinton für das Kyoto-Klimaschutzabkommen war und George W. Bush dagegen ist. Das ist aber völlig egal, denn der Senat ist dagegen, wie er im Juli 1997 in der Byrd-Hagel Resolution mit 95 zu 0 Stimmen unmissverständlich klar machte. Und ohne den Senat passiert gar nichts. Clinton legte ihm den Vertrag dann auch gar nicht erst vor. Seitdem hat sich nicht viel verändert. Bush als den großen Klima-Killer dazustellen, ist also irreführend: Die Kyoto-Befürworter haben die wichtigsten amerikanischen Politiker nicht von dem Wert des Protokolls überzeugen können, ob Republikaner oder Demokrat. Wer hier auf Bushs Nachfolger hofft, hofft wohl vergeblich.

Tatsächlich spielt der Senat für die Außenpolitik der USA so eine wichtige Rolle, dass bei Verhandlungen oft Senatoren einbezogen werden, zum Beispiel die Vorsitzenden der betroffenen Ausschüsse. Deswegen verfolgen auch US-Medien sehr genau, wenn ein Senator nach Nordkorea fliegt: An diesen Leuten kommt der Präsident nicht vorbei.

Auch die zweite wichtige Aufgabe wird häufig nicht verstanden. Jede Ernennung des Präsident – 4.000 zivile Posten pro Legislaturperiode, plus 65.000 beim Militär – muss vom Senat bestätigt werden. Die ganze Riege der in Deutschland viel kritisierten, wenn nicht sogar verhassten Bush-Minister wie Donald Rumsfeld [PDF] oder Condoleezza Rice hat also die Unterstützung des Senats. In der Praxis kümmert sich der Senat nicht um alle Ernennungen, sondern nur um die wichtigsten – wir haben das Verfahren am Beispiel des neuen Geheimdienstchefs bereits in der Praxis betrachtet. Die unteren Ränge werden “aus Höflichkeit” dem Präsidenten überlassen.

Die US-Außenpolitik auf die Person des Präsidenten zu beschränken ist damit ein Fehler, oft ein schwerwiegender. Zumindest hinter den groben Zügen steht auch der Senat. Durch ihn entsteht eine Kontinuität über Präsidenten hinweg, die man sehr schön an Fragen wie der Kuba-Politik (Embargo seit 44 Jahren) oder Nordkorea (Truppenstationierung seit fast 60 Jahren) sieht. Wer wissen will, wie es im Irak oder Afghanistan weitergeht, tut gut daran, auch die Stimmung im Kongress allgemein und im Senat im Speziellen zu verfolgen. Was diese Leute über den den Irak denken oder über den Islam hat sehr weitreichende Konsequenzen. Bush geht in zwei Jahren. Sie werden wohl bleiben.

Am Ende noch eine Besonderheit, die aus europäischer Sicht geradezu bizarr ist:

Wenn ein Senator stirbt, entscheidet nach alter Manier der Gouverneur seines Bundesstaates über seinen Vertreter, der den Posten zunächst übernimmt. Traditionell wird als Zeichen der Anteilnahme und des Respekts der Ehepartner in den Kongress berufen. Oft ist das nur eine Formalie – aber halt nicht immer. Als 1931 der Senator Thaddeus Horatius Caraway aus Arkansas starb, übernahm seine Frau Hattie Wyatt Caraway nicht nur seinen Sitz, sie stellte sich auch 1932 zur vorgezogenen Wahl und gewann – als erste Frau, die in den Senat gewählt wurde.

Sie galt als integer, unabhängig. Sie war auch, so will man hoffen, wenigstens etwas weise.

Wie Gesetze entstehen

Nachdem wir den Senat und das Repräsentantenhaus vorgestellt haben, wollen wir sie jetzt auch etwas tun lassen: Heute besprechen wir, wie in den USA Gesetze entstehen. Das ist nichts für schwache Nerven, daher ist vielleicht ein kleiner Vorrat an Schokolade angebracht.

Wir hatten gesehen, dass beide Kammern bei der Gesetzgebung gleichberechtigt sind (die Ausnahme waren Finanzgesetze, die vom Repräsentantenhaus ausgehen müssen). Es ist also eigentlich egal, wo wir anfangen: Der bill, also die Gesetzesvorlage, muss am Ende von beiden angenommen werden. Wir gehen einfach mal vom Senat aus, weil das Wort kürzer ist.

Eines Morgens wacht also ein Senator auf und hat eine Idee für ein Gesetz, ohne das die Amerikaner seiner Meinung nach nicht mehr leben können, obwohl sie es seit mehr als 200 Jahren tun. Egal: Er weckt seinen Stab und die formulieren dann einen Entwurf, der seit 1871 mit den Worten anfängt:

Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled

Dann kommt der eigentliche Text. Der Entwurf wird im Senat in einen “Eingangskorb” gelegt, einem hopper. Es folgt eine kurze Orgie bürokratischer Formalismen, in deren Verlauf der Bill offiziell ins Protokoll aufgenommen und mit einer Nummer versehen wird. Diese Nummer ist wichtig, denn damit kann man über die Kongress-Datenbank THOMAS (benannt nach Thomas Jefferson) herausfinden, wie der genaue Text lautet und welchen Status der Entwurf hat.

Der nummerierte Bill wird als nächstes an einen der committees, der Ausschüsse, übergeben.

Ausschüsse und Unterausschüsse werden mit keinem Wort in der Verfassung erwähnt, haben aber eine ungeheuere Macht. Der jeweils zuständige Ausschuss entscheidet darüber, ob der Entwurf überhaupt der ganzen Kammer vorgelegt wird. Sie haben also eine Filterfunktion, ähnlich wie in Deutschland. Die Ausschuss-Mitglieder besprechen den Entwurf, halten vielleicht einige Anhörungen (hearings) ab und können ihn mit Anhängen (amendments) versehen. Dann wird abgestimmt. Wenn der Ausschuss damit glücklich ist, geht der Entwurf an die ganze Kammer, also in unserem Beispiel an den Senat. Anderenfalls ist er tot.

Überlebt der Bill den Ausschuss, wird er oft von der ganzen Kammer mit nur kurzer Debatte abgenickt.

Ein solcher Fall ist der jüngst von Senator Jack Reed aus Rhode Island eingebrachte Vorschlag S.3187, die Postfiliale an der Post Road Nummer 5755 in East Greenwich in Rhode Island in “Richard L. Cevoli Post Office” umzubenennen. Das Postsystem untersteht dem Bund, deswegen ist der Kongress dafür zuständig. Hier fand der Ausschuss des Senats für Homeland Security and Governmental Affairs alles in Ordnung, und auch der ganze Senat war so begeistert, dass er den Entwurf einstimmig verabschiedet hat. Cevoli war übrigens ein Kriegsheld aus, wer hätte das gedacht, Rhode Island.

Aber nicht alle Entscheidungen sind so unumstritten, und dann geht die Debatte in der Kammer weiter. Es können auch hier Amendments hinzugefügt werden – wir hatten bei einem früheren, kurzen Ausflug in die Welt der US-Gesetzgebung gesehen, dass 100 Senatoren problemlos 122 Anhänge hinbekommen. Über diese Anhänge wird nun einzeln abgestimmt.

Dieser Vorgang sorgt regelmäßig für heillose Verwirrung unter deutschen Journalisten. Nach der Abstimmung über einen Amendment schreiben sie schon mal atemlose Meldungen über ein “Gesetz”, das der Senat oder das Repräsentantenhaus “verabschiedet” haben soll. Abgesehen davon, dass eine Kammer alleine nie ein Gesetz verabschiedet, sondern nur einen Gesetzentwurf, muss man sich klar machen, dass viele Amendments taktischer Natur sind: Manche werden als Verhandlungsmasse für die späteren Debatten mit der anderen Kammer eingefügt, andere sind bewusst so extrem formuliert, dass selbst die Befürworter des ursprünglichen Entwurfs nicht anders können, als gegen den kompletten Text zu stimmen (poison pills). Bei Abstimmungen über Amendments gilt daher die Regel: Ruhe bewahren.

Irgendwann hat die Kammer über alle Anhänge abgestimmt. Dann ist der Entwurf als Ganzes an der Reihe. Wir er abgelehnt, ist er tot. Wird er angenommen, ist es vielleicht Zeit für die Schokolade, denn der Text landet in den Hopper der anderen Kammer und der ganze Prozess beginnt noch einmal von vorne. Mit Ausschüssen, mit Anhängen, mit allem. Wir sind bei unserem Beispiel jetzt im Repräsentantenhaus.

Wenn dieser ihn durchnickt, ist alles gut – so dürften weder das zuständige House Committee on Government Reform noch das ganze Repräsentantenhaus tiefgehende Bedenken gegen die Cevoli-Postfiliale haben. Allerdings kann die Kammer den Text auch verändern oder einen komplett eigenen Entwurf vorlegen. Dann wird am Ende ein Schiedskomitee (conference committee) einberufen. Dieser wird von Mitgliedern beider Kammern besetzt und darf sich nur mit den Unterschieden zwischen den Entwürfen befassen. Die Kompromissversion wird – mehr Schokolade, bitte – dann wieder den Kammern zur Abstimmung vorgelegt. Wenn sie ihn ablehnen, ist der Entwurf tot, oder man versucht nochmal, sich zu einigen.

Hat der Entwurf aber auch das überstanden, wird er als enrolled bill dem Präsidenten geschickt, der ihn unterschreiben soll. Tut er es nicht, ist das Gesetz nach zehn Tagen (Sonntage nicht mitgezählt) trotzdem amtlich. Der Präsident kann ein Veto einlegen. Wenn er das tut, muss jede Kammer den Entwurf nochmal mit zwei Dritteln der Stimmen verabschieden, um das Veto zu überstimmen. Klappt das nicht, ist er tot (der Entwurf, nicht der Präsident).

Und so entstehen in den USA Gesetze, oder eben auch nicht.

Das ist die kurze Version: Die lange findet sich unter How Our Laws Are Made auf der Website der Kongressbibliothek. Was wir erstmal festhalten sollten:

Erstens: Eine Kammer allein macht noch kein Gesetz. Ein Medienbericht über einen Entwurf, der im Senat verabschiedet wird, muss immer auch erwähnen, wie das Repräsentantenhaus dazu steht und umgekehrt. Fehlt das, heißt es meist, dass der Autor keine Ahnung hat, wie das US-System funktioniert.

Zweitens: Einige Abstimmungen sind wichtiger als andere, und viele kann man als Betrachter im Ausland ganz ignorieren. Im Zweifelsfall selbst bei THOMAS nachschauen, was wirklich passiert ist.

Drittens: Der Präsident ist an der Gesetzgebung nicht beteiligt. Der Kongress erlässt Gesetze eigenmächtig und gerne auch gegen den Willen der Regierung. Nur am Ende kann der Präsident sein Veto einlegen.

(Der letzte Punkt ist nicht ganz richtig. Zwar hat der Präsident formell von der Verfassung her genau die gleichen legislativen Rechte wie dieser Autor, er hat aber einflussreichere Freunde. Und so kann der Präsident oder ein anderes Kabinettsmitglied eine executive communication an den Kongress schicken, in dem ein Gesetz vorgeschlagen wird. Dieser Schrieb geht dann an den Vorsitzenden des zuständigen Komitees, der ihn dann dort einbringt. Auf diese Weise fängt auch der Haushaltsprozess an: Der Präsident schlägt dem Kongress etwas vor, alle lachen herzlich, und dann wird verhandelt.)

Schaut man sich die Statistik [PDF] für die erste Hälfte der 109. Legislaturperiode an, stellen wir fest, dass im Senat 2169 Bills und im Repräsentantenhaus 4653 eingebracht wurden, aber am Ende nur 169 Gesetze herauskamen. Nun wurden einige Bills nur geschrieben, um die Wähler zu Hause glücklich zu machen: In Europa müssen nur die Parteien zeigen, dass sie etwas leisten, in den USA ist es jeder einzelne Abgeordnete. Einige Bills sind also reiner Wahlkampf, der Preis für die Direktwahl. Aber selbst wenn man das berücksichtigt, scheint die Versagerquote sehr hoch zu sein. Das US-System wirkt ziemlich umständlich und ineffektiv.

Das ist mit Absicht so.

Die Verfassungsväter hatten sehr genaue Vorstellungen, wie der jeweilige “Charakter” der drei Gewalten sein sollte. Die Legislative, so die Idee, soll deliberative, also “abwägend” oder “beratend” sein. Und genau das tut der Kongress mit Gesetzentwürfen: Abwägen. Sie werden durch Ausschüsse gezerrt, in Anhörungen auseinandergenommen und wieder zusammengesetzt, von beiden Kammern auf den Kopf gestellt und so lange bearbeitet, bis alle damit mehr oder weniger zufrieden sind. Das dauert und das soll auch dauern. Jeder soll Zeit haben, darüber nachzudenken und neue Ideen einzubringen. Am Ende sollen nur wirklich gute Gesetze herauskommen – sonst lieber gar keins.

So gesehen sind 169 Gesetze vielleicht eher zu viele. Viel zu viele. Ist noch Schokolade da?

Bleibt die Frage, wie so eine “nachdenkliche” Legislative auf Krisen, Kriege und Katastrophen reagieren kann, die ein schnelles Handeln erfordern. Die Antwort lautet, gar nicht. Für schnelle Entscheidungen sieht das US-System einen ganz anderen Mechanismus vor, einen, der sehr viel effektiver ist, als es irgendein Verfahren im Parlament es je sein könnte: Anweisungen (executive orders) des Präsidenten.

Der Präsident oder wie eine Demokratie zum mächtigsten Mann der Welt kam

“Seine Hoheit George W. Bush, der Präsident der Vereinigten Staaten und Beschützer ihrer Freiheiten.” Wäre das nicht ein Titel gewesen? Zum Glück wurde der Vorschlag von John Adams nicht übernommen, denn das würde nicht in die Überschrift passen. In dieser und der kommenden Folge wollen wir nämlich über den Präsidenten der USA sprechen.

Die meisten Leute wissen, dass der Präsident eine Amtszeit von vier Jahren hat und dass er (inzwischen) nur einmal wiedergewählt werden kann. Viele wissen, dass er über Wahlmänner gewählt wird, und dass er gegen Gesetze ein Veto einlegen kann. Zumindest die Leser dieses Blogs wissen, dass er im Inland wenig zu sagen hat, dass seine Ernennungen die Zustimmung des Senats brauchen wie auch die von ihm geschlossenen Verträge. Wir werden diese Punkte daher nicht weiter ausführen.

Vielmehr soll uns eine grundsätzlichere Frage beschäftigen: Wie kommt überhaupt ein Haufen rabiater Freiheitskämpfer dazu, ein Amt zu schaffen, dessen Inhaber von Freund und Feind als “mächtigster Mann der Welt” bezeichnet wird?

Das Prinzip der strengen Gewaltenteilung gibt vor, dass die Exekutive mindestens so stark sein muss wie die Legislative. Insbesondere muss sie der Neigung einer jeden Legislative widerstehen können, im Laufe der Zeit mehr und mehr Macht an sich zu reißen. Daher verbietet sich auch das europäische System, die Spitze der Exekutive aus der Legislative hervorgehen zu lassen – der deutsche Kanzler, der vom Bundestag gewählt wird – denn die Exekutive darf nicht von der Legislative abhängig sein. Das hatte man in Pennsylvania probiert und das wollte man nicht. Der Präsident sollte auf eigenen Füßen stehen.

Beide Gewalten wurden gleich stark gemacht und dann aufeinander losgelassen, damit sie sich gegenseitig in Schach halten. Der für Europäer so erschreckende, weil laute und ständige Kampf zwischen Präsident und Kongress ist also ausdrücklich gewollt und ein völlig normaler Teil des Systems. Entsprechend locker gehen Amerikaner damit um. Die US-Politik ist halt nichts für konfliktscheue Warmduscher und weicheiige Konsenskuschler.

Aber die Exekutive muss nicht nur 535 machtgeile Abgeordnete im Zaum halten können. Auch zur Erfüllung ihrer eigentlichen Aufgabe soll sie stark sein, argumentieren die Federalist Papers:

A feeble executive implies a feeble execution of government. A feeble execution is but another phrase for a bad execution; and a government ill executed, whatever it may be in theory, must be, in practice, a bad government.

Die Exekutive soll dabei einen ganz anderen Charakter haben als die Legislative. Wir hatten gesehen, dass der Kongress deliberative, also “abwägend” sein soll: Schnell geschriebene Gesetze sind nach amerikanischer Vorstellung schlecht geschriebene Gesetze, die Abgeordneten sollen reden und debattieren und sich dabei Zeit lassen. Das ausführende Organ des Staates soll dagegen schnell, entschlossen und mit Nachdruck handeln:

Energy in the executive is a leading characteristic in the definition of good government.

Der Präsident soll unermüdlich, voller Tatendrang und Elan sein, er soll Bäume ausreißen und energetic leadership bieten, wie man heute sagen würde. Wer als schwach gilt (zum Beispiel Jimmy Carter, ob zu Recht oder nicht), wird verachtet. Es gibt Ausnahmen: Dwight “Ike” Eisenhower, der auf dem Rasen des Weißen Hauses Golf spielte, verfolgte fast so etwas wie eine “Politik der ruhigen Hand”, wie man in Deutschland sagen würde. In den Zeiten nach dem Zweiten Weltkrieg und Korea-Krieg war aber etwas Ruhe gefragt, und dem Ex-General konnte man kaum Schwäche vorwerfen.

Allgemein gilt jedoch: Wenn Bush sagt, dass es sein Job ist, Entscheidungen zu treffen, dann hat er aus Sicht der Verfassung vollkommen Recht. Ob es gerade diese Entscheidungen sein mussten, sei dahingestellt; grundsätzlich tut er aber das, was von ihm erwartet wird: Handeln.

Was alles noch nicht zwingend bedeutet, dass die Exekutive aus nur einer Person bestehen muss. Tatsächlich gab es viele, die einen “Exekutivrat” haben wollten, aus Angst davor, der Präsident könnte im Laufe der Zeit zu einem König mutieren (moderne Kritiker haben Angst vor einem Diktator).

Dagegen sprach, dass solche Strukturen in der Geschichte versagt haben, insbesondere bei den Römern, die in Krisenzeiten immer wieder die gesamte Macht einem einzigen Mann übertragen mussten. Wie das ausging, ist bekannt.

Weitere Argumente für eine Einzelperson waren: Eine Gruppe “versteckt Fehler und zerstört Verantwortung” – bei einer Person ist klar, wer schuld ist (daher Harry Trumans berühmtes Schild “The buck stops here”, sinngemäß etwa: “Den Schwarzen Peter kriege ich”). Eine Person ist leichter zu kontrollieren, denn alle Augen sind auf ihn gerichtet. Und ein Rat würde wieder diskutieren müssen, also dann doch keine schnellen Entscheidungen treffen.

Diese Besessenheit mit schnellen Entscheidungen mag etwas seltsam klingen, hat aber einen sehr guten Grund: Im Krieg ist Geschwindigkeit eine Waffe [PDF]. Die USA wurden in einem Krieg geboren, und schon 1787 war klar, dass weitere folgen würden: Die Engländer würden die Niederlage nicht auf sich sitzen lassen, in Florida saßen die Spanier und im Westen die Indianer-Nationen, die noch lange eine ernste Bedrohung waren. Das Land an der Ostküste Nordamerikas war zu wertvoll, die 13 neuen, zerstrittenen Staaten dort eine scheinbar zu leichte Beute. Man würde kämpfen müssen. Also konnte man sich gleich darauf einstellen.

Am Ende haben die Väter der amerikanischen Verfassung einen einzigen Mann an die Spitze der Exekutive gehoben, weil das die Anforderungen an das Amt am besten erfüllte. So einfach ist das, und es ist dieser schlichte Pragmatismus, der heute vielleicht am erstaunlichsten ist. Es dauerte eine Weile, bis man sich zu dem Schritt durchrang, viele hatten dabei Bauchschmerzen, aber dann ließ man sich auch nicht von dogmatischen Vorstellungen beirren.

Und tatsächlich funktioniert das System seit mehr als 200 Jahren ziemlich genau wie geplant. Weder hat der Kongress – im Gegensatz etwa zum britischen Parlament – alle Macht an sich gerissen, noch wurde der Präsident zum König (oder Diktator). Zwar bekam die eine oder andere Seite zwischendurch mal die Oberhand – besonders Ende des 19. Jahrhunderts waren einige Präsidenten so schwach, dass Historiker von einer congressional government sprechen [1]. Aber nur vorübergehend.

Gleichzeitig bot das Amt wirklich überragenden Männern die nötige Handlungsfreiheit, um Krisen zu meistern. Abraham Lincoln und Franklin D. Roosevelt gelten heute als Halbgötter (George Washington ist schon weiter), aber das System gab ihnen auch die Chance, ihr Potenzial zu nutzen.

Dabei verkraftet es auch schlechte Präsidenten: Enlightened statesmen will not always be at the helm, heißt es dazu taktvoll in den Papers. Wer jetzt an Bush denkt, sollte sich eine Weile mit den Biografien von James Buchanan oder Andrew Johnson beschäftigen. Die Republik hat auch ihre Fehler überstanden, wenn in Buchanans Fall auch nur knapp.

Ein Punkt muss dabei immer wieder betont werden: Die wirkliche Macht des Präsidenten richtet sich nach außen. Der mächtigste Mann der Welt ist zu Hause ein Pantoffelheld. Innerhalb der USA kann er ohne die Zustimmung oder wenigstens die Duldung des Kongress kaum etwas machen. Seine größte persönliche Macht hat er in der Außenpolitik und tatsächlich im Krieg. In diesen Situationen lässt ihm auch der Kongress am ehesten freie Hand.

Der Kontrast zu Deutschland könnte kaum größer sein. Die Bundesrepublik sollte ursprünglich nicht einmal eine Armee haben, und das letzte, was man nach Hitler geduldet hätte, wäre eine einzelne Person gewesen, die schnell militärische Entscheidungen treffen könnte. Diese übernahmen am Anfang die Besatzungsmächte und inzwischen die Verbündeten. Das Kabinett und der Bundestag entscheiden dann in aller Ruhe, ob die Bundeswehr mitmachen soll oder nicht. Geschwindigkeit ist in der Bundesrepublik zwar auch gerne gesehen, aber von der Verfassung her ein nachrangiges Ziel. Stabilität ist gefragt.

Entsprechend schwierig ist es daher oft für Deutsche zu verstehen, was genau der amerikanische Präsident tun darf und was nicht: Das Grundgesetz sieht schlicht keine derartigen Mechanismen vor und erst recht kein direktes Gegeneinander von Gewalten. Oft ist Deutschen daher nicht klar, wie die Entscheidungen des Präsidenten sich zu den Gesetzen des Kongresses verhalten.

Daher sind die Anordnungen des Präsidenten – die executive orders – das Thema der nächsten Folge.

Wie Bush sein Ding durchzieht: Executive Orders

Wir wissen, wie der Kongress Gesetze macht, wir können uns in etwa denken, wie das Oberste Gericht Urteile fällt, aber wie erteilt der Präsident Anweisungen? Da es in Deutschland kein vergleichbares Amt gibt, gibt es auch keinen vergleichbaren Mechanismus. Wir besprechen heute daher die executive orders (EO) des Präsidenten, meist übersetzt als “Dekret”, “Erlass” oder eben “Anweisung”.

Wie immer schweigt sich die amerikanische Verfassung über die entsprechenden Details aus. Der Präsident soll dafür Sorge tragen, dass die Gesetze gewissenhaft umgesetzt werden, heißt es lapidar in Artikel II, Sektion 3. In der Praxis teilt er den Organen der Exekutive in kurzen Texten – den EOs – seine Wünsche mit. Diese sind mit seiner Unterschrift sofort gültig. Ein Berater von Präsident Bill Clinton, Paul Begala, handelte sich eine Menge Ärger mit einem Spruch ein, der das ganz gut zusammenfasst:

Stroke of the pen. Law of the land. Kind of cool.

Wir haben gesehen, dass der Präsident in der Lage sein soll, schnell zu handeln, und deswegen ist es nur logisch, dass er in seinem Machtbereich auch schnell Befehle geben kann. Die wichtige Frage ist also, was alles zu diesem Bereich gehört.

Da sich die amerikanische Verfassung strikt an die klassischen Vorstellungen der Gewaltenteilung hält, gilt: Die Legislative macht die Regeln und die Exekutive setzt sie um. Eine Anweisung des Präsidenten muss sich also innerhalb eines Rahmens bewegen, den die Gesetze oder die Verfassung vorgeben. Die Verfassung ist der einfache Teil, den wir schon besprochen haben: Der Präsident darf Verträge schließen und Leute ernennen, ist Chef des Militärs und so weiter. Das Problem sind die Gesetze.

Denn es steht dem Kongress frei, der Exekutive weitgehende Befugnisse einzuräumen, den Rahmen also groß zu machen. Ein Beispiel dafür ist der Patriot Act, der nach den Terrorangriffen vom 11. September 2001 verabschiedet wurde. Das Gesetz selbst ist nicht die leichteste Lektüre, aber schaut man sich eine Analyse des Textes an (hier vom demokratischen Senator Patrick Leahy), wird der Rahmen sichtbar (Title I, Sec. 106):

The new provision permits the President, when the United States is engaged in military hostilities or has been subject to attack, to confiscate property of any foreign country, person or organization involved in hostilities or attacks on the United States.

Wir müssen die Bush-Hasser unter unseren Lesern enttäuschen: Was er da so macht, ist vom Kongress erlaubt oder wird zumindest geduldet. Wenn die Abgeordneten wirklich gegen – sagen wir mal – das Gefangenenlager in Guantanamo Bay wären, könnten sie versuchen, es per Gesetz zu schließen oder die Gelder dafür zu verweigern. Gerade aber weil der Kongress als Ganzes keinen Handlungsbedarf sieht, müssen diese Fälle vor Gericht geklärt werden, mit der entsprechenden Verzögerung.

(Bush hat offenbar tatsächlich zum Teil versucht, am Kongress vorbei zu handeln, mit der Begründung, das sei für die nationale Sicherheit notwendig. So etwas macht die Abgeordneten aber so richtig fuchsig und sie kennen dann keine Parteibanden mehr. In der deutschen Presse sucht man Berichte über diese Fälle meist vergeblich, weil das Gesamtsystem und damit die Tragweite oft nicht verstanden wird.)

Wir können jetzt als Faustregel eine Hierarchie aufstellen:

Präsident: Executive Orders (Anweisungen). Am schnellsten, aber auch am schwächsten.
Kongress: Laws (Gesetze). Langsamer, aber stärker. Geben den Rahmen der Executive Orders vor.
Oberstes Gericht: Rulings (Urteile). Schneckentempo, aber allmächtig. Geben den Rahmen der Gesetze vor, können Executive Orders aufheben.

Das ist sehr grob vereinfacht: Die Verfassung weist jeder Gewalt gewisse Bereiche zu, in denen die anderen nicht wildern dürfen; der Präsident kann zum Beispiel nicht per EO am Haushalt herumspielen oder die Verfassung ändern. Auch sind die Gewalten nicht gleich: Der Präsident und der Kongress handeln aus eigenem Antrieb; das Oberste Gericht darf dagegen nur über Fälle entscheiden, die ihm vorgelegt werden, ist also “ohne Wille”.

Aber als Faustregel ist diese kleine Liste nützlich, denn damit werden einige Dinge klar:

Wenn der Präsident etwas anordnet, und der Kongress nicht weiter darauf eingeht, hat es Gesetzeskraft. Das kann aus reiner Faulheit geschehen – wenn der Kongress eh damit einverstanden ist – oder wenn die Abgeordneten sich nicht auf ein Gesetz einigen können. EOs können damit eine Blockade in der Legislative überbrücken. Das ist ein Mittel, das parlamentarischen Demokratien fehlt, wo Streit unter den Abgeordneten oder zwischen zwei Kammern sofort zum berüchtigten “Reformstau” führt. Es kann auch vorkommen, dass der Kongress sich nicht auf die Feinheiten eines Gesetzes einigen kann und die Details der Umsetzung einfach dem Präsidenten überlässt, frei nach dem Motto “George, du machst das schon”.

EOs galten lange als interne Angelegenheit der Exekutive, und niemand bemühte sich, sie aufzubewahren. Inzwischen werden sie archiviert und fortlaufend nummeriert, rückwirkend angefangen mit der Emancipation Proclamation, also der Sklavenbefreiung durch Abraham Lincoln vom Januar 1863, als die Nummer 1.

Bekannte (oder berüchtigte) Anweisungen sind EO 9066, das zur Einrichtung von Internierungslagern für Japanisch-Amerikaner während des Zweiten Weltkriegs führte, EO 10834, der offizielle Aufbau der amerikanischen Fahne, oder EO 13119 [PDF], der Beginn der US-Beteiligung am Kosovo-Krieg. Wir sind inzwischen (August 2006) bei EO 13409 [PDF] angekommen.

Aber Moment mal. Wie kam Lincoln eigentlich dazu, die Sklaven zu befreien? War dafür nicht ein Gesetz oder sogar eine Verfassungsänderung notwendig?

Nein. Lincolns Trick bestand darin, die Sklaverei nur in den eroberten Teilen der Südstaaten für beendet zu erklären – als oberster Feldherr durfte er das. Wo auch immer die Blauen einmarschierten, waren die Schwarzen frei. Im Norden – also in den “Rest-USA” – blieb die Sklaverei zwar weiter Sache der einzelnen Bundesstaaten, aber die Symbolkraft fegte alles hinweg: Der erste und wichtigste Schritt auf dem langen Weg zur Gleichberechtigung war getan.

Theoretisch hätte die Proklamation allerdings mit dem Ende des Krieges aufhören können zu wirken, und deswegen wurde die Sklavenbefreiung 1865 mit dem 13. Amendment in die Verfassung aufgenommen. Alles wie vorgeschrieben also.

Wir haben von der Angst gesprochen, der Kongress könne alle Macht an sich reißen und wie in Großbritannien eine “Diktatur des Parlaments” aufstellen. Die Angst vor einem US-Präsidenten, der sich zum Diktator macht, gibt es natürlich auch. Das Oberste Gericht entschied 1935 in Schechter Poultry Corp. v. United States ausdrücklich, dass der Kongress dem Präsident nicht das Recht übertragen kann, Gesetze zu erlassen. Der Rahmen muss sozusagen im Rahmen bleiben, Legislative (und Exekutive) könnten sich nicht selbst entmachten. Die ersten 220 Jahre hat das auch ganz gut funktioniert.

Was die Frage aufwirft, was mit der dritten Gewalt, der Judikative ist – gibt es da auch die Befürchtung, sie könnte die Macht an sich reißen?

Tatsächlich hat sich der Supreme Court ganz am Anfang einige seiner wichtigsten Befugnisse einfach selbst zugesprochen. Nicht wenige Leute werfen ihm heute vor, seit einigen Jahrzehnten weit außerhalb seines Zuständigkeitsbereichs zu handeln. Das hat mit Abtreibungen, britischen Science-Fiction-Comics und Sylvester Stallone zu tun und wird das Thema des nächsten Eintrags dieser Serie.

Usurpatoren in Schwarz: Der Supreme Court

No one can escape justice! schreit der Richter als sein Motorrad die Außenwand der Bank in Manhattan durchbricht. Er springt von der riesigen Maschine, sofort kampfbereit. Noch bevor einer der Räuber schießen kann, streckt er ihn mit einem Tritt nieder. Er reißt seine eigene Waffe aus dem Stiefelholster, ruft I’m a judge! und schießt einen anderen Verbrecher in den Bauch. Die Bankräuber flüchten in ihrer Panik in den Tresorraum, aber mit einer speziellen Kugel wie ein Titan-Flummi treibt the judge sie heraus. Der Bankraub ist zu Ende, die Täter an Ort und Stelle abgeurteilt. Das Gesicht des Richters – oder was man davon unter seinem schwarzen Helm überhaupt sehen konnte – hat zu keinem Zeitpunkt Regung gezeigt. Als er auf dem Motorrad davonbraust, sind seine letzten Worte: I am the law and you’d better believe it!

So sehen die britischen Comiczeichner der Serie Judge Dredd eine postapokalyptische USA, in der die Richter alle Macht im Staat haben. Der Stoff wurde 1995 verfilmt, leider schlecht. Immerhin dürften dadurch aber mehr Leute von der fürchterlichen Gefahr wissen, die uns bei einem Zusammenbruch der Gewaltenteilung droht: Sylvester Stallone könnte Richter werden. Und da regen sich die Leute über Arnold Schwarzenegger als Gouverneur von Kalifornien auf.

Die neun Richter des obersten Bundesgerichts der USA sind (vermutlich) etwas zu alt für Straßeneinsätze, aber ihre Macht im System ist trotzdem furchteinflößend: Der Supreme Court of the United States, abgekürzt SCOTUS oder manchmal auch USSC, hat das letzte Wort bei allen Fragen der Verfassung. Sie können damit jedes Gesetz aufheben und jede Anordnung des Präsidenten für ungültig erklären. Das sollte einen nervös machen, denn in der Verfassung steht kein Wort davon. Dieses Recht des judicial review hat sich das Gericht selbst zugesprochen. An der Spitze der US-Justiz steht ein Haufen Usurpatoren.

Bevor wir das weiter ausführen, schauen wir uns den Aufbau des Justizsystems als Ganzes an, den wir bislang nur gestreift haben:

In den USA sind die einzelnen Justizsysteme der Bundesstaaten und das des Bundes streng getrennt, bilden also keine durchgehende Pyramide wie in Deutschland. Wie immer gilt: Für einige wenige Dinge ist der Bund zuständig (Streit zwischen Bürgern verschiedener Bundesstaaten, Verstoß gegen die Bürgerrechte), für den Rest die Bundesstaaten (darunter wie bereits besprochen die Todesstrafe). Im Alltag ist bei fast allen Verfahren auf der Ebene des Obersten Gerichts eines Bundesstaates die Berufungskette erschöpft; der normale Bürger kommt kaum mit den Bundesgerichten in Berührung. Wer höher will, muss sich einen Trick einfallen lassen, warum der Fall mit Bundesrecht zu tun haben könnte.

Das Justizsystem des Bundes ist wiederum in drei Ebenen aufgeteilt. Ganz unten als “normale” Geschworenengerichte sind die 94 District Courts (oft wird das von der deutschen Presse als “Bezirksgericht” übersetzt, was so klingt, als würden einige der wichtigsten Fälle in den USA von Dorfrichtern entschieden; die bessere Wortwahl ist “Bundesbezirksgericht”). Dann kommt eine Berufungsebene, die Courts of Appeals, die für zwölf Regionen (circuits) zuständig sind.

(Parallel dazu gibt es auch spezialisierte Gerichte. So hat das Militär statt der Bundesbezirksgerichte die Courts of Military Review und als Berufungsebene den Court of Military Appeals. Das muss man im Hinterkopf behalten, wenn es um so Fälle wie Haditha geht, aber wir werden hier nicht weiter darauf eingehen.)

Und über allem thront SCOTUS. Dieser besteht aus einem Chief Justice und acht Associate Justices. Die Zahl ist in der Verfassung nicht festgelegt, sondern wird vom Kongress bestimmt. Überhaupt ist die amerikanische Verfassung mal wieder sehr wage, wenn es um den Aufbau der Justiz geht. Im relevanten Artikel III steht zur Struktur nur:

The judicial Power of the United States, shall be vested in one supreme Court, and in such inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish.

Der Rest des Artikels befasst sich mit Zuständigkeiten und ähnlichen Fragen. Der Aufbau der Bundesgerichte wird also per Gesetz festgelegt, nicht durch die Verfassung, und könnte morgen vom Kongress wieder geändert werden.

Die Richter herrschen dienen auf Lebenszeit oder bis sie keine Lust mehr haben. Die Kandidaten für frei gewordene Posten werden wie üblich vom Präsidenten nominiert und müssen vom Senat bestätigt werden. Diese Nominierungsverfahren sind die brutalsten, die die USA kennen, denn wegen ihrer langen Amtszeit haben die Richter einen enormen Einfluss. Präsidenten sehen eine geschickte Ernennung als Chance an, ein bleibendes Erbe zu hinterlassen. Geschichtlich unterteilt man die Sitzungsperioden nach den Namen ihrer Vorsitzenden. Im Moment (September 2006) haben wir den “Roberts Court” nach Chief Justice John G. Roberts.

Nur wenige Dinge fallen in den direkten (“originären”) Zuständigkeitsbereich des Obersten Gerichts (original jurisdiction) – Streit zwischen Bundesstaaten, zum Beispiel, oder wenn Botschafter und ausländische Diplomaten beteiligt sind. Sonst befasst er sich mit Fällen, die ihm von den unteren Ebenen zugetragen werden, also Berufungsgesuche. Wegen eines Gesetzes von 1789 kann er sich auch mit gewissen Berufungsanträgen aus den Justizsystemen der Bundesstaaten befassen. Ein Recht des Bürgers auf eine Verfassungsbeschwerde wie in Deutschland gibt es nicht. Entsprechende Klagen müssen durch die Instanzen gehen.

Von allen Anträgen suchen sich die Richter die aus, die sie interessant finden, völlig nach belieben. Der Rest fällt unter den Tisch. Dieser Vorgang wird in Deutschland häufig missverstanden, und dann steht in der Zeitung schon mal etwas wie “Das Oberste Gericht der USA bestätigte ein Urteil der untergeordneten Ebene”. Das ist falsch: Das Gericht nimmt überhaupt nicht zu dem Fall Stellung, denn er hat sich mit ihm formell gar nicht befasst. Das bisherige Urteil hat einfach weiter bestand. Wie bei den meisten Gerichten kann sich SCOTUS nur solcher Fälle annehmen, die ihm vorgelegt werden, er ist also “ohne Wille”. Das ist eine wichtige Einschränkung, um Judge-Dredd-Szenarien zu verhindern.

Damit sind wir wieder beim Judicial Review, dem wichtigsten Recht des Gerichts, das es 1803 in Marbury vs Madison für sich beanspruchte.

Der Fall selbst ist kompliziert, und wir werden ihn hier nicht aufrollen. Es reicht zu wissen, dass der Kongress dem Obersten Gericht im Judiciary Act von 1789 gewisse Rechte zugesprochen hatte, die so nicht in der Verfassung aufgeführt sind, und dass das Gericht auf der Grundlage dieser Befugnisse eine Anordnung erlassen sollte. Das können wir aber nicht, erklärt der Supreme Court unter Chief Justice John Marshall, denn dieser Teil des Judiciary Acts ist verfassungswidrig. Und das können wir mit großer Sicherheit sagen, denn wir sind die Leute, die die Verfassung interpretieren. Übrigens nämlich.

Kurz gesagt lautete das Urteil also tatsächlich we are the law and you’d better believe it, nur etwas höflicher formuliert und ohne die Lederkluft. Mit Marbury vs Madison wurde die bis dahin eher schwache Judikative auf ihre eigene Art plötzlich so mächtig wie die anderen beiden Gewalten.

Inzwischen ist es völlig normal, dass das oberste Gericht eines Landes die Verfassung interpretiert, und daher dürften die meisten interessierten Leser an dieser Stelle mit den Schultern zucken. Aber damals war das neu, fast radikal, umstritten. Bis heute sind die “Law Lords” des House of Lords die oberste juristische Instanz in Großbritannien (was aber geändert werden soll). Ein großes Problem mit dem “neuen” System gibt es tatsächlich: Eine Entscheidung des Obersten Gerichts kann nur durch eine Verfassungsänderung aufgehoben werden (was Amerikaner hassen – Never change a working system sagen Informatiker dazu) oder wenn das Gericht seine eigenen Urteile aufhebt. Eigentlich sollte aber doch das Volk das Sagen haben?

Nun stellt heute niemand ernsthaft das Recht auf Judicial Review in Frage. Aber viele Leute sind mit der Art unglücklich, wie SCOTUS damit umgeht – auch einige der obersten Richter selbst. Als Musterbeispiel für einen mutmaßlichen Machtmissbrauch gilt Roe vs Wade, das Urteil von 1973, das die Abtreibung in den USA bundesweit legalisierte. Kein Fall ist in den USA umstrittener, keiner wird häufiger wieder hervorgeholt und debattiert, und daher zeigt auch kein Fall besser, wie sich Amerikaner das Zusammenspiel von Legislative und Judikative vorstellen.

Deswegen werden wir ihn uns im nächsten Eintrag anschauen, zusammen mit einigen anderen historisch wichtigen Fällen.

Präzedenzfälle und der Supreme Court

Vor etwa 150 Jahren wurde der Sklave Dred Scott von seinem Besitzer aus dem Sklavenstaat Missouri in einen Teil des damaligen Territoriums von Louisiana gebracht, in dem es keine Sklaverei gab. Scott klagte: Durch den Umzug in ein freies Gebiet seien er und seine Familie frei, lautete sein Argument. Der Fall landete vor dem Supreme Court.

In Scott vs Sandford stellten die Richter 1857 jedoch fest, dass Scott gar nicht klagen durfte, weil er als “Wesen einer untergeordneten Art” (being of an inferior order) nie ein Bürger der USA sein könne. Dies sei auch eindeutig die Einstellung der Verfassungsväter zu Schwarzen gewesen:

[T]hey were at that time considered as a subordinate and inferior class of beings, who had been subjugated by the dominant race, and, whether emancipated or not, yet remained subject to their authority, and had no rights or privileges but such as those who held the power and the Government might choose to grant them.

Und im übrigen sei das Verbot der Sklaverei in verschiedenen Teilen des Territoriums, der vom Kongress mühsam ausgehandelte Missouri Compromise, ohnehin verfassungswidrig, weil es Sklavenhalter ohne ausreichendes Verfahren ihres Besitzes enteignete – ihrer Sklaven nämlich.

Der Supreme Court der USA hat in den vergangenen Jahrhunderten hin und wieder ins Klo gegriffen, aber selten so tief wie bei Scott vs Sandford. Das Urteil war ein weiterer Schritt auf dem Weg in den Bürgerkrieg (1861-1865): Erst mehr als eine halbe Million Tote später wurde es durch den 13. Verfassungszusatz aufgehoben. Wie wir in der vorherigen Folge dieser Serie gesehen haben, ist eine solche Änderung die seltenere der zwei Arten, wie Entscheidungen des Gerichts korrigiert werden können: Häufiger werden alte Urteile durch neue ersetzt.

Deswegen kommt dem Obersten Gericht in den USA auch eine wichtigere Stellung in der Alltagspolitik zu als in Deutschland. Die amerikanische Verfassung ist kurz und gibt nur die groben Linien vor. Sie wird selten geändert – 27 Mal in 220 Jahren (eigentlich nur 17 Mal, weil die ersten zehn amendments, die Bill of Rights, gemeinsam eingeführt wurden). Fast alles wird per Gesetz und Urteil geregelt. Das Grundgesetz ist dagegen lang und detailliert und die Deutschen spielen ständig daran herum – bislang 52 Mal in 57 Jahren. Damit haben auch Präzedenzfälle in den USA eine größere Bedeutung.

Wir können das gut an der Art sehen, wie es nach dem Bürgerkrieg mit den Rechten der Schwarzen weiterging. Fast 40 Jahre nach dem Dred-Scott-Fall erklärte der Supreme Court in Plessy vs Ferguson, dass Schwarz und Weiß zwar grundsätzlich gleich und dass Schwarze auch Bürger der USA seien. Aber dies bedeute noch lange nicht, dass die Rassen zusammen leben müssten. Mit dem Urteil wurde die Rassentrennung nach dem Prinzip separate but equal als rechtens bestätigt.

Allein Justice Marshall Harlan stimmte dagegen. In den Urteilstexten werden auch die abweichenden Meinungen festgehalten (dissenting opinion) und seine ist heute fast besser bekannt als die der Mehrheit:

[I]n view of the constitution, in the eye of the law, there is in this country no superior, dominant, ruling class of citizens. … Our constitution is color-blind … In my opinion, the judgment this day rendered will, in time, prove to be quite as pernicious as the decision made by this tribunal in the Dred Scott Case.

Harlan sollte Recht behalten: Auch Plessy gilt heute als ein Griff ins Klo. Die “Jim Crow”-Gesetze, mit denen die Südstaaten die Rechte der Schwarzen einschränkten, wurden gestärkt. Erst 1954 hob der Supreme Court in Brown vs Board of Education das vorherige Urteil auf und stellte fest, dass separate nicht equal sein kann. Der Kongress folgte 1964 mit dem Civil Rights Act.

Im Bezug auf die Schwarzen hat der Supreme Court also innerhalb von etwa 100 Jahren seine Position komplett geändert, frei nach dem guten deutschen Motto “was geht mich mein Geschwätz von gestern an”. Daran sieht man, welchen Einfluss die gesellschaftlichen Ansichten auf die Arbeit des Gerichts haben. Da sich eine Gesellschaft aber nie wirklich einheitlich entwickelt, sind solche Umbrüche immer umstritten. Dem Gericht wird gerne vorgeworfen, die Nation willkürlich in die eine oder andere Richtung zu lenken.

Das zurzeit mit Abstand kontroverseste Urteil ist Roe vs Wade, in dem das Gericht 1973 das Recht auf Abtreibung festschrieb. Die Entscheidung dabei nicht nur umstritten, weil Abtreibung im Westen immer umstritten ist. Das Gericht leitete das Recht auf Abtreibung von dem Recht auf Privatsphäre ab. Von einer Privatsphäre steht aber nichts in der Bill of Rights – es ist selbst ein abgeleitetes Recht.

Einigen Leuten ist das zu indirekt. Ihr Vorwurf lautet, das Gericht habe schlicht ein neues Grundrecht erfunden, das dazu noch im Gegensatz zu der bisherigen Rechtsprechung stehe. Andere Kritiker wie der heutige (September 2006) Richter Antonin Scalia sehen nicht ein, warum überhaupt der Bund dafür zuständig sein sollte – schließlich wird so etwas normalerweise von den Bundesstaaten entschieden, wie auch die die Todesstrafe. Und wenn schon der Bund darüber entscheiden muss, dann doch eher der Kongress, der den Willen des Volkes umsetzt.

Legislating from the bench nennen Kritiker diese angebliche Neigung der Judikative, sich über die Legislative hinweg zu setzen. Und damit sind wir wieder da, wo wir angefangen haben: Bei dem Vorwurf der Usurpation.

Wegen der Bedeutung der Präzedenzfälle werden wir immer wieder zum Supreme Court zurückkehren. Dieser kurze Ausflug soll daher erstmal reichen und auch die Serie über den Aufbau des Bundes abschließen. In einer Art Anhang werden wir uns nur noch einige Eigenschaften des Gesamtsystems anschauen, die vielleicht nicht sofort einleuchtend sind.

Drei Bemerkungen zum Gesamtsystem

Nachdem wir uns die Einzelteile des Bundes angeschaut haben, gehen wir zum Abschluss nochmal auf drei Aspekte des Gesamtsystems ein, die nicht unbedingt offensichtlich sind.

1. Es gibt keine Koalitionsgespräche.

Parlamentarische Demokratien fallen nach jeder Wahl in eine Phase der Handlungsunfähigkeit, weil sie zunächst durchdiskutieren müssen, wer mit wem regiert – die berüchtigten Koalitionsgespräche. Je nach Sitzverteilung und der Zahl der Parteien kann das Tage oder Monate dauern. Das abschreckendste Beispiel in jüngster Zeit war vermutlich der Irak, wo die Politiker sich trotz der Gewalt fast ein halbes Jahr nicht auf eine Regierung einigen konnten. Stehen die Koalitionen, müssen sie gepflegt werden. Wie viel Spaß das macht, zeigen im Moment (Oktober 2006) die Polen, aber auch die Große Koalition in Berlin.

In einem Kongress-System entfällt das alles. Wegen der Direktwahl und des fehlenden Fraktionszwangs gibt es überhaupt keine Koalitionsgespräche (da es meist nur zwei Parteien gibt, wäre das ohnehin albern). Nach einer Wahl müssen zwar die Posten in den Ausschüssen verteilt werden und den neuen Abgeordneten muss gezeigt werden, wo im Kapitol die Toiletten sind. Aber im Prinzip ist der Kongress sofort handlungsfähig.

Der Preis dafür ist allerdings, dass bei jeder einzelnen Abstimmung neu verhandelt werden muss, denn jedes Mal muss eine neue Mehrheit gefunden werden: Nicht jeder folgt den Vorgaben seiner Partei. Der Kuhhandel findet dabei zwischen einzelnen Abgeordneten und nicht zwischen den Parteien statt. Es schreien sich auch nicht zwei oder drei Parteichefs an, sondern gleich mehrere Dutzend Menschen, die alle ihren Wählern zeigen müssen, dass sie ihr Geld wert sind.

Steht dagegen endlich die Mehrheit in einer parlamentarischen Demokratie, können Gesetze wegen der festen, durch Fraktionszwang gesicherten Mehrheit zügig verabschiedet werden (was in den USA allerdings gar nicht erwünscht ist). Das Kongress-System mag zwar stabiler sein, aber es ist auch sehr viel lauter und oft langsamer.

Die deswegen vom Bürger abverlangte Geduld – in einigen Fällen wäre “Frustrationstoleranz” wohl das bessere Wort – ist nichts für Staaten, die gerade eine Diktatur hinter sich haben, denn dort ist der Entscheidungsprozess bekanntlich sehr effektiv. Es fällt auf, dass zwar die von Spanien eroberten Kolonien Philippinen und Kuba bei der Unabhängigkeit ein Kongress-System erhielten, Deutschland, Japan, Afghanistan und der Irak dagegen nicht.

2. Der Präsident kann den Kongress nicht auflösen.

Können sich die Parteien in einer parlamentarischen Demokratie nicht auf eine Koalition einigen oder zerbricht sie während der Legislaturperiode, bleibt oft nur der Reset-Knopf: Auflösung des Parlaments und vorgezogene Wahlen. Auch das kennen die USA nicht. Da der Präsident direkt gewählt wird, ist die Exekutive nicht von der Legislative abhängig – wenn diese völlig zerstritten ist, werden halt keine neuen Gesetze verabschiedet (nicht unbedingt ein Problem) und auch nicht der Haushalt (schon eher schlecht). Aber das Land wird weiter regiert. In solchen Fällen fällt dem Bürger wieder auf, dass der Bund für den Alltag eh nicht so wichtig ist.

Komplett abwegig ist für Amerikaner die Vorstellung, dass der Präsident den Kongress auflösen können soll. Hier ist nicht nur die völlig andere Funktion des “Präsidenten” in einer parlamentarischen Demokratie wichtig (eine häufige Frage von Amerikanern zum deutschen System ist, wozu man überhaupt den Bundespräsidenten braucht). Wir sind auch wieder beim Prinzip der Gewaltenteilung: Exekutive und Legislative sind unabhängig von einander. Das Volk hat sie eingesetzt, das Volk soll sie auch wieder absetzen.

3. Gewählt wird immer, egal was.

In den meisten parlamentarischen Demokratien gibt es für Notzeiten wie Krieg besondere Regeln: In Deutschland zum Beispiel werden im Verteidigungsfall nach Grundgesetz Artikel 115h die Wahlen ausgesetzt und die Legislative in ein Einkammer-System umgewandelt. Einen solchen “Kriegsmodus” kennt die US-Verfassung nicht: Gewählt wird immer. Auch 1864, mitten im Bürgerkrieg, musste sich Abraham Lincoln den Wählern stellen. Gerade im Krieg sollte man wählen, würden viele Amerikaner sagen: Als zu groß gilt in die Gefahr, dass die Exekutive über solche Notstandsgesetze eine faktische Diktatur errichtet.

Wahlen finden in den USA wie nach einem Uhrwerk statt: Alle graden Jahre im November. Das ist in parlamentarischen Demokratien nicht möglich, weil man nach einer Auflösung des Parlaments nicht bis zu vier Jahre auf den nächsten Wahltermin warten kann. Früher oder später geraten diese Systeme aus dem Tritt. Da die Wahl der Gouverneure, der Parlamente der Bundesstaaten, der Bürgermeister und öffentlichen Ämter und auch die Volksbefragungen zusammen mit den Bundeswahlen abgehalten werden, haben die USA auch nicht das in Deutschland bemängelte Problem des ständigen Wahlkampfes. Der ganze Zirkus wird auf einmal abgefeiert. Dafür natürlich um so heftiger.

Und damit endet unsere Betrachtung des Bundes. Wir werden immer wieder zu Einzelpunkten zurückkehren, und dieser Autor ist natürlich für Fragen zu Aspekten dankbar, die noch fehlen könnten.

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Militär-Etat Ger 2017:... 488,09$
Militär-Etat Rus 2015:... 466,44$
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